Автор анализирует проблему судебного оспаривания утративших
юридическую силу нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетно-налоговые и иные отношения, в различных судах
(Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды
субъектов РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды) в
свете последних определений Конституционного Суда РФ «с
положительным содержанием» и прецедентных решений
Европейского суда по правам человека, благодаря которым
суды уже не вправе отказывать гражданам и организациям в
рассмотрении таких нормативных актов по существу на
основании одного только факта их отмены органами и
должностными лицами
Весьма актуальной проблемой для всей системы оспаривания нормативных актов, затрагивающих
права и законные интересы граждан и организаций в области налогообложения, является
проблема оспаривания нормативных актов, утративших юридическую силу (отмененных,
утративших силу, прекративших действие и т.п.).
Как известно, правом издания общеобязательных правил поведения в области налогового и
бюджетного администрирования в нашей стране обладают федеральный и региональный
законодательные (представительные) органы, Правительство РФ, Министерство финансов РФ,
федеральный и территориальные налоговые органы, фонды социального страхования,
региональные органы власти, органы местного самоуправления, а также некоторые другие
органы (нормотворческие органы).
Очень часто граждане и организации - налогоплательщики сталкиваются с ситуациями, когда
незаконный (неконституционный) и нарушающий их права нормативный акт отменяется органом
или должностным лицом, его издавшим, а взамен него принимается новый нормативный акт,
ничуть «не лучше» прежнего. С похожими проблемами сталкиваются и субъекты иных
правоотношений.
Надо сказать, что, как правило, нормотворческие органы до последнего времени осознанно
шли на такой шаг, т.к. прекрасно осознавали, что отмена незаконного и нарушающего права
граждан нормативного акта, согласно сложившейся судебной практике, влечет за собой
отрицательные последствия для заявителя (потенциального заявителя) и, соответственно,
положительные последствия для нормотворческого органа – он избежит ответственности в виде
признания решения, которое он принял (в нашем случае – нормативного решения –
нормативного правового акта) нелегитимным и не подлежащим применению (утратившим
юридическую силу).
Последствия эти следующего характера.
Если орган, принявший незаконный и нарушающий права граждан нормативный акт, успел его
отменить до обращения гражданина в суд с заявлением об оспаривании такого нормативного
акта, данное обращение не сможет быть рассмотрено ни при каких обстоятельствах (будет
признано недопустимым). Именно таким образом складывается законодательство, регулирующее
деятельность всех без исключения судов, в компетенцию которых включены дела о проверке
нормативных актов (Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, за исключением мировых
судей, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ), а также практика
этих судов.
Казалось бы, в данном случае никаких возражений быть не может: нормативного акта уже нет,
какой смысл его оспаривать? Ведь оспаривая нормативный акт, заявитель, по сути, требует у
суда исключения его из системы действующего правового регулирования, что и было сделано
органом власти.
Однако такой вывод является ошибочным. Дело в том, что правовые последствия отмены акта
соответствующим органом и признания его незаконным различные: в первом случае нарушенные
права восстановлению не подлежат (исходя из принципа презумпции добросовестности
деятельности органов власти, сформулированного Конституционным Судом РФ), а во втором
случае – должны быть восстановлены.
Также нельзя незаслуженно пренебрегать вариантом применения неправомерного нормативного
акта в порядке «переживания» закона, т.е. когда утративший силу закон или иной
нормативный акт применяется судом к спорным материальным правоотношениям, возникшим в
период его действия.
Так, например, 18 июля 2003 года было вынесено Решение Арбитражного суда города Санкт-
Петербурга и Ленинградской области, оставленное без изменения судами апелляционной и
кассационной инстанций, которым гражданке В.Н. Михайловой было отказано в иске о
признании недействительными ряда решений общего собрания арендаторов арендного
предприятия «Центр велоспорта «Локосфинкс», решения учредительного собрания ЗАО «Центр
велоспорта «Локосфинкс» о преобразовании указанного арендного предприятия в закрытое
акционерное общество, а также решения Регистрационной палаты Администрации Санкт-
Петербурга о регистрации ЗАО «Центр велоспорта «Локосфинкс» и выдаче свидетельства о его
регистрации. Суд указал, что В.Н. Михайлова выбыла из членов арендного предприятия в
связи с прекращением трудовых отношений, а потому в силу статьи 21 Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 года не вправе претендовать на
участие в ЗАО «Центр велоспорта «Локосфинкс», являющемся преемником арендного
предприятия «Центр велоспорта «Локосфинкс», и заявлять какие-либо требования в отношении
этого общества.
В основу решений арбитражных судов по этому делу была положена статья 21 Основ
законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, которая, естественно, была
применена по принципу «переживания» закона, т.к. к 18 июля 2003 года прошло уже почти
семь лет с того момента, как указанные Основы прекратили действовать.
Однако, несмотря на то, что утративший силу документ был применен к заявительнице и
нарушал ее имущественные права, Конституционный Суд РФ Определением от 16 февраля 2006 г.
N 50-О отказал ей в принятии к рассмотрению жалобы о проверке конституционности статьи 21
Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, указав, что не
допускается проверка конституционности актов, которые были отменены или утратили силу до
обращения заявителя в Конституционный Суд, поскольку защита конституционных прав граждан
обеспечивается именно путем лишения неконституционных норм юридической силы, и
рассмотрение Конституционным Судом РФ законов, утративших силу до начала производства в
Конституционном Суде, не могло бы привести к иным правовым последствиям и, таким образом,
было бы излишним.
В данном случае Конституционным Судом не было учтено то обстоятельство, что Основы
законодательства об аренде утратили силу даже не к моменту обращения заявительницы в
Конституционный Суд РФ (и в этом смысле ее винить не в чем), а к моменту их применения по
принципу «переживания закона». Исходя из этого, признание оспоренной нормы
неконституционный повлекло бы за собой пересмотр, по крайней мере, дела заявительницы
(речь шла о серьезных имущественных интересах, нарушении статьи 35 Конституции Российской
Федерации, гарантирующей право собственности); утрата же Основ законодательства об аренде
юридической силы в законодательном порядке никак не смогла ей помочь и не смогла убедить
арбитражный суд отказаться от их применения…
Также в практике встречается огромное количество случаев, когда оспариваемый нормативный
акт отменяется органом, его издавшим, в процессе принятия дела к производству суда или в
процессе рассмотрения дела, т.е. тогда, когда обращение гражданина о признании незаконным
(неконституционным) нормативного акта уже поступило в соответствующий суд.
У различных судов, в компетенцию которых входит рассмотрение дел об оспаривании
нормативных актов, сложились разные подходы к этой проблеме.
Так, Конституционный Суд РФ при определенных обстоятельствах может рассмотреть обращение,
в котором оспаривается нормативный акт, утративший юридическую силу. В частности, в
определении от 20 ноября 1998 года № 158-О по жалобе ТОО ПКФ «Рождество» на нарушение
конституционных прав и свобод нормой пункта «а» статьи 1 Федерального закона «О тарифах
страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования,
Государственной фонд занятости населения Российской Федерации и Фонды обязательного
медицинского страхования на 1997 год» Конституционный Суд отметил, что как следует из
части первой статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации», проверка нормативного акта в порядке конституционного
судопроизводства допускается, если заявителем оспаривается действующий нормативный акт.
Однако, по смыслу статей 96, 97 и части второй статьи 43 названного Закона, в целях
защиты конституционных прав и свобод граждан возможна проверка конституционности закона,
отмененного или утратившего силу, но при наличии двух обязательных условий:
если производство по жалобе гражданина начато до момента утраты силы или отмены
оспариваемого им закона;
если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле, нарушены
конституционные права гражданина.
Следует отметить, что указанная правовая позиция была повторена Конституционным Судом РФ
еще в целом ряде других его решений, в том числе и касающихся оспаривания налогового
законодательства.
Что касается судов общей юрисдикции, то до 2005 года практика этих судов, в том числе,
Верховного Суда РФ, складывалась таким образом, что факта отмены оспариваемого
нормативного акта было достаточно для того, чтобы производство по делу было прекращено (в
том случае, если производство уже было начато), либо для отказа в принятии заявления (в
том случае, если нормативный акт был отменен в процессе разрешения судом вопроса о
принятии обращения к рассмотрению).
Так, например,
Определением судьи Верховного Суда Удмуртской Республики от 29 октября 2001 г,
подтвержденным Определением Верховного Суда РФ от 31 января 2002 года, именно по
основанию утраты оспариваемым нормативным актом силы в процессе его оспаривания
прекращено производство по делу о признании недействительным Закона Удмуртской Республики
от 29 ноября 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской
Республики «О применении на территории Удмуртской Республики упрощенной системы
налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 11 июля
1996 года»;
Определением Верховного Суда РФ от 20 февраля 2001 года по тому же основанию
прекращено производство по делу по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании
недействующими постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан № 511 от
17.07.2000 «Об освобождении ГУП «ПО Татспиртпром» и его дочерних предприятий от уплаты
пеней по акцизам и налогу на добавленную стоимость в республиканский бюджет Республики
Татарстан» и № 678 от 20.09.2000 «Об освобождении ГУП «ПО Татспиртпром» и его дочерних
предприятий от уплаты пеней по акцизам в республиканский бюджет Республики Татарстан»;
Определением Псковского областного суда от 4 февраля 2002 года, подтвержденным
Определением Верховного Суда РФ от 21 марта 2002 года, по тому же основанию прекращено
производство по делу о признании недействующим Закона Псковской области № 19-ОЗ от
31.12.98 «О налоге с продаж»;
Определением Верховного Суда РФ от 29 января 2001 года по тому же основанию
прекращено производство по делу о признании недействующими частей 1 и 2 пункта 6
Инструкции по применению Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц»;
Определением Верховного Суда РФ от 21 декабря 2000 года по тому же основанию
прекращено производство по делу о признании недействующими отдельных положений Закона
Тамбовской области от 20 ноября 1998 г. «О едином налоге на вмененный доход для
определенных видов деятельности» и Постановления администрации области от 6 января 1999
года, которым утверждены таблицы расчета суммы единого налога на вмененный доход,
несмотря на то, что решением Тамбовского областного суда от 17 октября 2000 года
указанные акты признаны недействующими;
Определением Верховного Суда РФ от 18 сентября 2000 года было отказано в принятии
заявления о признании незаконными последнего положения абзаца 2 и абзаца 19 подпункта «в»
пункта 14 Инструкции Госналогслужбы России от 29 июня 1995 г. N 35 «О подоходном налоге с
физических лиц», в связи с тем, что Приказом МНС России от 28 апреля 1999 г. N ГБ-3-
08/107 и приказом МНС России от 4 апреля 2000 г. N АПЗ-08/120 внесены изменения и
дополнения в оспариваемые положения Инструкции.
Можно приводить и другие примеры…
И только 12 мая 2005 года Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция,
аналогичная правовой позиции, выраженной применительно к проблеме оспаривания утративших
силу нормативных актов в Конституционном Суде РФ.
Так, Конституционный Суд РФ в определении от 12 мая 2005 г. N 244-О по жалобе граждан
Вихровой Л.А., Каревой Е.И., Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав пунктом 1
части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ указал на
то, что «Прекращение производства по делу о признании недействующим
нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы
фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с
нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место
в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности
в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по
существу, - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные
от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия,
вытекающие, в частности, из положений частей второй и третьей статьи 253 ГПК
Российской Федерации, и не является основанием для восстановления нарушенных
прав заинтересованного лица (статья 13 ГК Российской Федерации)».
Исходя из этого, в резолютивной части Определения Конституционный Суд РФ сделал вывод,
что «Положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей
253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе
действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может
прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного
по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного
лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд
соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено
нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя,
гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми актами».
То есть, так же, как и в случае с конституционным судопроизводством, суд общей юрисдикции
не может отказаться рассматривать утративший силу нормативный акт на предмет его
законности при наличии двух условий:
заявление о признании нормативного акта незаконным должно быть подано в суд до
признания нормативного акта утратившим силу;
в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым
нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией
Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Следует отметить, что, несмотря на указанную правовую позицию Конституционного Суда РФ, в
практике судов общей юрисдикции встречаются примеры, когда суды отдают предпочтения
устаревшим разъяснениям Верховного Суда РФ, нежели официальной (и, кроме того,
общеобязательной) точке зрения судебного органа конституционного контроля нашей страны.
Так, житель города Екатеринбурга Королев В.П. с апреля 2004 года пытался оспорить в
Ленинском районном суде Екатеринбурга Постановление главы города от 29.03.2004 № 309 «Об
утверждении цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан г. Екатеринбурга»,
т.к. полагал, что оно нарушает его имущественные права и противоречит федеральному
законодательству. Четыре раза судьи этого суда Голубев Б.А., Виноградова И.Н., Орлова
А.И. и Аносова Н.И. оставляли его заявление без движения и затем возвращали на том
основании, что в нем якобы имелись недостатки, и четыре раза вышестоящая инстанция –
Свердловский областной суд – отменяла определения об оставлении без движения и
возвращении в связи с их незаконностью. Естественно, вся эта волокита в
виде «перекидывания» искового материала туда и обратно по цепочке: гражданин – Ленинский
районный суд – Свердловский областной суд, не могла не занять большого количества
времени.
Наконец, после очередного признания незаконным определения о возвращении заявления, когда
уже судьям Ленинского суда не за что было «зацепиться» в плане недостатков заявления, 7
июня 2005 года судья Аносова Н.И. вынесла определение об отказе в принятии заявления со
ссылкой на абзац 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса РФ и указала
на то, что данное положение ГПК РФ предусматривает обязанность судьи отказать в принятии
искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются
акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя. Данная статья
ГПК РФ действительно содержит такое правило… Но далее судьей из этого правила выводится
следующее умозаключение: «Таким образом, предметом судебного обжалования могут быть
только те правовые акты, которые на момент рассмотрения заявленных требований по существу
действуют и могут повлечь нарушение гражданских прав и свобод, а потому требовать
судебного пресечения. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием
для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются, нарушений охраняемых
законом прав и свобод граждан повлечь не могут, а, следовательно, требуют судебного
пресечения и не могут выступать предметом судебного обжалования».
Стоит отметить, что подобного рода умозаключения не содержалось (и не содержится) ни в
ГПК РФ, ни даже в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ. Единственный из официальных
документов, где содержится подобный текст - Обзор судебной практики Верховного Суда РФ
за второй квартал 2000 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда
Российской Федерации от 4 октября 2000 года («Бюллетень Верховного Суда РФ», 2001, N 1)
(по делу КАС-00-262). Именно в этом Обзоре, в условиях действия еще старого ГПК РСФСР
Верховный Суд указал на то, что «Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе
основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и,
следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не
могут. Такие акты не могут выступать предметом непосредственного судебного обжалования.
Поэтому, если ко времени обращения в суд с заявлением об обжаловании нормативного
правового акта данный акт прекратил свое действие в связи с его отменой, гражданину
должно быть отказано в принятии такого заявления со ссылкой на п. 1 ч. 2 ст. 129 ГПК
РСФСР в связи с неподведомственностью заявленного требования суду. Если же это
обстоятельство обнаружится в процессе рассмотрения заявленного требования по существу,
производство по делу следует прекратить по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 219 ГПК
РСФСР». Здесь же Верховный Суд РФ предусмотрительно разъяснил, что заявитель по делу «…не
лишен возможности обращения за судебной защитой в соответствии со ст. 12 ГК РФ, если
считает, что в результате применения этого нормативного акта, прекратившего свое
действие, были нарушены его гражданские права». Мы же заметим, что случаи, когда суды
отказываются применить в исковом производстве или при оспаривании действий (решений)
органов и должностных лиц, хотя и утративший силу нормативный акт в порядке «переживания»
закона, на том основании, что он противоречил нормативному акту, имеющему большую
юридическую силу, достаточно редки. Как правило, суды указывают на то, что заявитель не
был лишен права оспорить нормативный акт, подлежащий применению в его деле; судебного
решения о признании нормативного акта незаконным (неконституционным) нет, в связи с чем,
у суда нет оснований его не применить.
Итак, в определении по делу Королева В.П. судья почти дословно повторил мысль,
содержащуюся в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2000 года,
хотя уже с 12 мая 2005 года (т.е. почти месяц) действовало Определение Конституционного
Суда N 244-О, которое содержит правовую позицию с противоположным содержанием.
После такого определения Ленинского районного суда, напрямую противоречащего Определению
Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 224-О, естественно, все надежды
возлагались на вышестоящую судебную инстанцию. Однако и Свердловский областной суд не
стал демонстрировать чудеса правосознания и законопослушания и, несмотря на ссылки
представителя заявителя Качанова Р.Е. на судебном заседании 7 июля 2005 года по
рассмотрению частной жалобы, на правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в
Определении от 12 мая 2005 года, председательствующий «не моргнув глазом» указал на то,
что ему «следовало бы почитать Пленум» (причем, ни в судебном заседании, ни в определении
не уточнил, о каком Постановлении Пленума идет речь; видимо все-таки имелся в виду
вышеуказанный Обзор судебной практики) и отказал в удовлетворении частной жалобы,
оставив «отказное» определение Ленинского суда в силе… Вот так… очень часто для обычных
судей отнюдь не имеют никакого значения «какие то там» правовые позиции Конституционного
суда РФ и прочие «высокие материи», а иногда даже и закон; главное – «что говорит об этом
Пленум» или даже устаревший Обзор судебной практики Верховного Суда РФ…. А это, в свою
очередь, говорит о том, что менталитет остался еще с советских времен – для очень многих
судей Постановление Пленума или обзор судебной практики – что инструкция для чиновника
исполнительной власти: несмотря на Конституцию и законы, применяться будут Постановление
Пленума (Обзор практики) и инструкция.
Между тем, несмотря на временные трудности в плане практической реализацией Определения
Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 224-О, главное то, что оно существует и
рано или поздно все равно будет применяться судами общей юрисдикции.
Сложнее обстоит дело с конституционными (уставными) судами субъектов РФ, одной из
главнейших функций которых, согласно статье 27 Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 N 1-ФКЗ, наряду с толкованием
региональных основных законов, является проверка региональных и муниципальных нормативных
актов на предмет их соответствия конституции (уставу) того субъекта РФ, в котором
образован конституционный (уставный) суд.
Для процедуры оспаривания нормативных актов в сфере бюджетно-налоговых правоотношений,
конституционные (уставные) суды субъектов РФ представляют большую значимость, т.к. именно
эти суды наделены Законом правом проверять на соответствие конституции (уставу) субъекта
РФ все нормативные акты региональных органов государственной власти и органов местного
самоуправления, вне зависимости от того, распространяется ли на них компетенция судов
общей юрисдикции (районных, областных) или арбитражных судов (арбитражных судов субъектов
РФ).
Законодательство субъектов РФ показывает, что региональные власти, «словно сговорившись»,
упорно определяют, что факт утраты нормативным актом юридической силы является
безусловным основанием для отказа в принятии обращения (прекращении производства по
делу).
Что касается Конституционного Суда РФ, то им также была сформулирована правовая позиция,
аналогичная вышеизложенным, относительно оспаривания утративших силу нормативных актов в
региональных конституционных (уставных) судах.
Так, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде
Санкт-Петербурга» Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случае,
если закон Санкт-Петербурга или иной нормативный правовой акт, который оспаривается, был
отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного
суда Санкт-Петербурга.
Определением от 27 января 2005 года на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 58 Закона
Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» Уставный суд Санкт-Петербурга
прекратил производство по делу с проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений
статей 1 и 5 Закона Санкт-Петербурга от 25 сентября 1996 года «О структуре Администрации
Санкт-Петербурга» в связи с жалобой гражданина С.А. Голубка.
Именно вопрос о соответствии Конституции РФ подпункта 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-
Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и стал предметом проверки Конституционным
Судом РФ.
В Определении от 12 июля 2005 г. N 321-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Голубка С.А. на нарушение его конституционных прав подпунктом 3 пункта 1
статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга», принятого, кстати
говоря, ровно через два месяца после уже упоминавшегося нами Определения с «положительным
содержанием» от 12 мая 2005 г. N 244-О, Конституционный Суд РФ указал, что «… в случае
отмены или утраты силы нормативного правового акта, легитимность которого оспаривается,
Уставный суд Санкт-Петербурга в силу принципа самостоятельности судебной власти и своих
дискреционных полномочий не прекращает производство по делу, если в целях защиты
конституционных прав и свобод граждан требуется проверка соответствия данного акта Уставу
Санкт-Петербурга».
То есть Конституционный Суд в принципе не исключает возможность прекращения производства
по делу на основании утраты нормативным актом силы. Но если Уставный Суд установит факт
нарушения прав и свобод оспариваемым актом, он не в праве прекратить производство по
делу, а обязан признать его нелегитимным; при этом, если Уставный Суд не установит
нарушения прав и свобод оспариваемым актом и все-таки прекратит производство по делу, это
не будет препятствовать заявителю обратиться в суд (арбитражный суд) в порядке
производства, не связанного с оспариванием нормативного акта (исковое производство,
оспаривание действий (бездействия), решений публичных органов и должностных лиц, др.)…
Единственное, что настораживает в данном Определении, это то, что, во-первых,
Конституционный Суд не стал экстраполировать свою правовую позицию в отношении Уставного
Суда Санкт-Петербурга на все действующие в России региональные конституционные (уставные)
суды, а, во-вторых, в отличие от Определения от 12 мая 2005 года, не стал в сжатом виде
излагать правовую позицию в резолютивной части Определения. Но это лишь нюансы….
Между тем, несмотря на сформулированную Конституционным Судом РФ правовую позицию,
региональный законодатель вовсе не стремится приводить законодательство о конституционных
(уставных) судах в соответствие с ней.
Так, согласно статье 67 (подпункт 3 пункта 1) Закона Свердловской области от 06.05.1997 N
29-ОЗ «Об Уставном Суде Свердловской области» Уставный Суд прекращает производство по
делу в случае, если нормативный акт, легитимность которого оспаривается, был отменен или
утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного Суда.
Согласно же части 2 статьи 44 этого же Закона «В случае, если нормативный правовой акт,
легитимность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период
рассмотрения дела в заседании Уставного Суда, производство по делу может быть
прекращено»… Данное положение Закона вступает в определенное противоречие с подпунктом 3
пункта 1 статьи 67 указанного Закона, т.к. одна норма (часть 2 статьи 44) устанавливает
диспозитивное правило о том, что при условии утраты силы нормативным актом, производство
по делу об его оспаривании может быть прекращено, другая норма (подпункт 3 пункта 1
статьи 67) устанавливает императивное правило о том, что, при наступлении такого условия
производство по делу прекращается, т.е. должно быть прекращено.
К сожалению, вопреки имеющимся правовым позициям Конституционного Суда РФ, практика
Уставного Суда, равно как и практика многих других конституционных (уставных) судов
субъектов РФ, продолжает идти по пути признания юридического факта отмены оспариваемого
нормативного акта как одного из безусловных оснований для принятия определения о
прекращении производства по делу об оспаривании такого нормативного акта (отказе в
принятии к рассмотрению).
За почти десятилетнюю историю существования в Свердловской области Уставного Суда, им
было много раз прекращено производство по делу (или отказано в принятии обращения) по
данному основанию, в том числе и при оспаривании нормативных актов, нарушающих права и
законные интересы лиц – плательщиков налогов и сборов…, а также незаконных поборов.
Так, самым первым своим решением – Определением от 22 декабря 1998 года свердловский
Уставный Суд прекратил производство по делу по обращению Капустина В.Я. о проверке
соответствия Уставу области пункта 2.5. Положения о порядке уплаты сбора за право
торговли на территории г. Екатеринбурга, утвержденного решением Екатеринбургской
городской Думы 27.05.97, исключительно по основанию утраты этим пунктом силы. Данный
пункт устанавливал, что для получения патента на право торговли в Екатеринбурге
предприниматель должен был предоставить множество всяких документом, не предусмотренных
федеральным законодательством, в том числе, уплатив не предусмотренный налоговым
законодательством сбор, предоставить платежное поручение или квитанцию об уплате сбора
после принятия решения о выдаче патента.
Последнее из подобных решений Уставного Суда – Определение от 11 июля 2006 года, которым
он прекратил производство по делу по обращению Слобожаниновой Р.А. о признании
противоречащими Уставу Свердловской области части 4 статьи 11 Закона Свердловской области
от 25 ноября 2004 года № 190-ОЗ «О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области»
и Указа Губернатора Свердловской области от 1 апреля 2005 года № 198–УГ «Об утверждении
Положения о порядке выдачи удостоверения «Ветеран труда» лицам, награжденным орденами и
медалями либо удостоенных почетных званий СССР или Российской Федерации, либо
награжденных ведомственными знаками отличия в труде и имеющим трудовой стаж, необходимый
для назначения пенсии по старости или за выслугу лет, а также лицам, начавшим трудовую
деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и
имеющими трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, проживающих на
территории Свердловской области».
Что касается упомянутого Указа Губернатора, который, по мнению заявительницы, нарушал ее
право на присвоение звания ветерана труда и, кроме того, был принят с превышением
компетенции Губернатора Свердловской области, определенной в Уставе Свердловской области,
то Уставный Суд прекратил производство по делу в части его оспаривания исключительно в
связи с тем, что он был признан утратившим силу к началу рассмотрения дела. И, несмотря
на то, что представитель Слобожаниновой Р.А. Качанов Р.Е. на судебном заседании
приводил «полный пакет» аргументации относительно того, что существуют правовые позиции
Конституционного Суда РФ по проблеме оспаривания утративших силу нормативных актов,
которые Уставный Суд должен применить, исходя из принципа единства судебной системы и
построения судебной практики в Российской Федерации, Суд не принял их во внимание и даже
не отразил в мотивировочной части определения, по сути, отказав в даче им юридической
оценки.
В связи с указанным законодательством и сложившейся практикой Уставного Суда Свердловской
области возникла острая необходимость привести как законодательство, так и практику в
соответствие с Конституцией РФ и Уставом Свердловской области с учетом правовых позиций
Конституционного Суда РФ, изложенных выше.
Так, в настоящее время Слобожаниновой Р.А. подано в Уставный Суд Свердловской области
обращение о проверке соответствия Уставу Свердловской области, его статьям 2 («На
территории Свердловской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод
человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации»), 6 (части 2)
(действие на территории Свердловской области общепризнанных принципов и норм
международного права и международных договоров Российской Федерации и Свердловской
области), 16 (части 1) («Государственная власть осуществляется для общего блага, защиты и
безопасности людей»), 8 (принцип разделения властей), 19 (обеспечение в Свердловской
области защиты прав и свобод человека и гражданина и равенство государственных органов и
граждан перед законом и судом), 20 (части 1) (право каждого защищать свои права и
свободы, а также права и свободы других лиц всеми предоставленными законом способами)
положений, содержащихся в подпункте 3 пункта 1 статьи 67 и части 2 статьи 44 Закона
Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области», примененных в ее деле этим
же судом. Аналогичное обращение подготовлено также и в Конституционный Суд РФ.
Что касается арбитражных судов, которые, в силу Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ, также наделены правом судебного нормоконтроля
в отношении нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в области
предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, в том
числе, нормативных актов налоговых органов, то, граждане и организации в этих судах
также, естественно, постоянно сталкиваются с рассматриваемой нами проблемой, причем как
до вынесения рассмотренных нами определений Конституционного Суда РФ, так и после их
вынесения.
Так, Закрытое акционерное общество «Вологодский подшипниковый завод» обратилось в
Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к администрации города Вологды о
признании недействующими пунктов 6 и 7 постановления главы города Вологды от 24.03.2005 №
850 «Об ограничении движения автотранспорта в городе Вологде на период весенней распутицы
2005 года». Согласно пункту 1 данного Постановления движение грузового автотранспорта с
разрешенной максимальной массой 8 тонн и более, трейлеров, тракторов, автокранов,
самоходных экскаваторов, погрузчиков и другой специальной техники на улицах города
Вологды в пределах городской черты было ограничено на период с 04.04.2005 по 31.05.2005.
Пунктами же 6 и 7 Постановления установлена плата за выдачу пропуска на проезд
спецтехники и автотранспорта в размере 300 руб. за сутки и Комитету жилищно-коммунального
хозяйства и транспорта администрации города Вологды для исполнения пункта 1 данного
постановления поручено осуществлять оформление договоров, выдачу пропусков на спецтехнику
и автомобильный транспорт с учетом возмещения ущерба, причиненного объектам внешнего
благоустройства.
Определением суда первой инстанции от 23.08.2005 производство по делу прекращено.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 12.10.2005 определение от 23.08.2005
оставлено без изменения. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-западного
округа от 2 марта 2006 года определение и постановление нижестоящих судов были оставлены
без изменения. При этом Суд указал, что «До вынесения арбитражным судом решения по
заявлению об оспаривании нормативного правового акта действие этого нормативного акта
прекратилось, то есть предмет спора в данном случае перестал существовать, в связи с чем
дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде»; «Правовые акты, действие которых
прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не
являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан
повлечь не могут. Таким образом, вывод суда о том, что такие акты не могут выступать
предметом непосредственного судебного обжалования, является правильным. Как обоснованно
указал суд первой инстанции, предметом обжалования могут быть только действующие
нормативные акты».
На наш взгляд, представляется совершенно очевидным, что решать проблему оспаривания
утративших силу нормативных актов в арбитражных судах надо уже с учетом ранее выраженных
Конституционным Судом РФ правовых позиций в отношении судебного нормоконтроля,
осуществляемого Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов
РФ и судами общей юрисдикции. По другому просто быть не может, в силу конституционного
принципа единства построения судебной системы и судебной практики в Российской Федерации.-
1
В заключение важно отметить, что отсутствие у всех без исключения национальных судов
права прекращать производство по делу (отказывать в принятии обращения) об оспаривании
нормативного акта только на том основании, что данный нормативный акт утратил силу в
процессе его оспаривания, подтверждается, в том числе, нормами прецедентного права
Европейского суда по правам человека.
Так, 30 октября 2003 года Европейский суд по правам человека в деле Ганчи против Италии,
установив нарушение пункта 1 статьи 6 «Право на справедливое судебное разбирательство»
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, вынес решение в пользу
заявителя в связи с тем, что власти Италии четыре раза отказывали заключенному в судебной
защите на том основании, что оспариваемые заявителем акты к моменту рассмотрения их в
суде утрачивали силу.
Таким образом, исходя из того, что Европейская конвенция Россией ратифицирована, то,
соответственно, и судебная практика Европейского суда по применению Конвенции имеет силу
большую, чем национальное право, на основании части 4 статьи 15 Конституции РФ. И если
российская судебная практика по рассматриваемому вопросу расходится в частью 1 статьи 6
Европейской конвенции в ее истолковании Европейским судом по правам человека, то, в силу
обязанности властей России соблюдать международные обязательства, необходимо приоритет
отдавать Конвенции и прецедентному праву Европейского суда, приводя национальную судебную
практику и законодательство в соответствие с европейскими стандартами (Бурков А.Л.
Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург. Изд-во Урал.
Ун-та, 2005. – (Судебная практика и права человека; Вып. 2). С. 151-152.).
Мы же с удовлетворением можем констатировать, что именно этим в настоящее время
занимается (и не безуспешно) Конституционный Суд РФ, осуществляя толкование российской
Конституции и соответствующего процессуального законодательства «через призму»
международных обязательств нашей страны по соблюдению Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод, обогащенной прецедентным правом Европейского суда по правам
человека.
Ссылки:
1. Когда писалась и подготавливалась к публикации эта статья еще не было официально
опубликовано и не содержалось в информационно-правовых базах Определение Конституционного
Суда РФ от 12.07.2006 N 182-О «По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича,
открытого акционерного общества "Кузбассэнерго", общества с ограниченной
ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного
общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и
свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» ("Российская газета",
03.10.2006, N 220), соответственно, оно не было в статье отражено. В резолютивной части
данного Определения Конституционный Суд РФ повторил свою правовую позицию уже
применительно к арбитражным судам, указав следующее: «Положения пункта 1 части 1 статьи
150 АПК Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 192 и частью 5 статьи 195 данного
Кодекса - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного
процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по
делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный
правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок
действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего
заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение
оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных
Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами».
Роман, привет! Благодарю за ссылку на книгу! Приятно осознавать, что писал не впустую. Да, ты бы еще фотокопию своей статьи разместил или дал ссылку на нее.
2. В.Н., Санкт-Петербург - 06.02.2007 03:11:42
Проблема, поднимаемая Романом Евгеньевичем, действительно серьезная. Считаю, что большая часть вины лежит на Конституцинном суде РФ, и полагаю, что меня поддержит та часть граждан, которым КС отказал в проверке конституционности закона (нормы) лишь на том основании, что закон (норма) утратила уюридиечскую силу до обращения гражданина в КС.
Одна из главнейших функций КС - защита конституционных прав граждан Российской Федерации. Если законом (нормой) нарушены права и свободы, предоставленные Конституцией, даже в случае лишения закона юридической силы, КС не должен устраняться от проверки такого закона.
В противном случае КС не выполняет возложенных на него функций.
Считиаю, что именно с оглядкой на КС, и действуют другие ветви судебной системы РФ.
Только активные действия юристов, правозащитных организаций, смогут защитить граждан от такого правового "беспредела".
