Ратификация Протокола 14 к Конвенции о защите прав человека:
начало реформы Европейского суда по правам человека или
российской
судебной практики?
07.12.2010
Опубликовано: Журнал Российское право, № 2, 2010.
Главная новость судебной системы России за прошедшие месяцы —
ратификация Российской Федерацией Протокола 14 к Конвенции о
защите прав человека и основных свобод, что позволяет начать
долгожданную реформу Европейского суда по правам человека.
Антон Леонидович Бурков, доктор юридических наук (Кембридж), магистр международного права (Ессекс), кандидат юридических наук (ТюмГУ), доцент Гуманитарного Университета.
Российская Федерация является последним 47-м государством-членом Совета Европы, ратифицировавшим Протокол 14. Целью Протокола 14 были в том числе усовершенствование независимости судей Европейского суда по правам человека через увеличение срока избрания судей без права переизбрания, ускорение рассмотрения дел, установление приоритетных дел и др.
Напомним, впервые Государственная Дума РФ рассмотрела вопрос о ратификации Протокола 14 в декабре 2006 года. Тогда проголосовавшие против Протокола 14 депутаты в качестве главной причины указывали положение Протокола о том, что решение о принятии дела к рассмотрению может вынести один судья Европейского суда по правам человека, а не трое, как согласно Протоколу 11 к Конвенции. При этом, важно отметить, в 2003 и 2004 году в гражданское и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации были внесены изменения, согласно которым упразднялся институт народных заседателей, а значит, все гражданские дела и большинство уголовных дел в России сегодня рассматриваются по существу единолично, не говоря уже о принятии дела к производству.
Спустя четыре года Протокол 14 ратифицирован и вступил в силу 8 февраля 2010 г. (Федеральный закон Российской Федерации от 4 февраля 2010 г. N 5-ФЗ “О ратификации Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года”.).
Что стало причиной ратификации Протокола 14?
Указывалось, что при принятии решения о ратификации Протокола учитывалось, что Совет Европы учел мнение и опасения Российской Федерации относительно Протокола 14. Представляется, что это не все причины ратификации. Тем более, что Протокол 14 мог быть ратифицирован только в неизменном виде.
Сразу после отказа ратифицировать Протокол 14 перед Советом Европы и Европейским судом по правам человека встал вопрос, как продолжить процесс реформирования ЕСПЧ в ситуации, когда одна из стран блокирует вступление в силу документа о реформе Европейского суда по правам человека.
В частности в 2008 году на семинаре, посвященном 10-летию принятия Протокола 11 к Конвенции о защите прав человека, которым в 1998 году был существенно реформирован Европейский суд по правам человека, обсуждался вопрос как продолжить реформу Европейского суда по правам человека в обход заблокированного Протокола 14. Предлагалось, что реформу Европейского суда по правам человека можно проводить не через изменения Конвенции (с помощью протоколов), а через изменения в процедуре работы Европейского суда по правам человека. Изменения не будут касаться материальных статей Конвенции. Предлагалось принятие Статута Суда, в котором были бы закреплены все процессуальные моменты работы Европейского суда по правам человека.
Протокол 14 — это уже спасение вчерашнего дня. Такими он был бы даже в случае своевременной ратификации протокола Российской Федерации. Реформы запаздывают (такое же запоздание наблюдалось и с Протоколом 11). Сегодня перед Судом стоят уже другие проблемы, для решения которых принятие Протокола 14 уже недостаточно.
И опять же спасение видится в принятии Статута Суда. Главный смысл его состоит в том, чтобы оперативно менять процедуры работы Суда, без сложной процедуры ратификации протоколов к Конвенции. Протоколам же оставить только материальные положения, посвященные конкретным правам.
Комитет Министров Совета Европы будет вправе осуществить реформу посредством единогласно принимаемых резолюций без внесения всякий раз поправок в Конвенцию. Цель — внесение важных процессуальных изменений в более короткий срок, чем это делается в настоящее время.
Более того, 30 апреля 2009 года на сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы был одобрен Протокол № 14-бис к Конвенции, который дает возможность одному судье рассматривать поступающие в суд явно неприемлемые заявления (сейчас ими занимаются комитеты в составе трех судей) и расширить компетенцию комитетов из трех судей до рассмотрения очевидно обоснованных и повторяющихся дел, вызванных структурными проблемами (в настоящее время ими занимаются палаты в составе семи судей). Обе меры смогут применяться только к жалобам из тех государств-участников Конвенции, которые с ними согласятся, и станут излишними после вступления в силу Протокола № 14, содержащего гораздо более широкий пакет срочных мер по упорядочению работы Суда. Для вступления в силу Протокола 14-бис не требуется ратификации всеми странами-участниками Совета Европы.
Таким образом, Совет Европы во имя спасения права на индивидуальное обращение 800 млн. граждан стран Европы в Европейский суд по правам человека двинулся вперед в реформировании ЕСПЧ. Вперед в обход Российской Федерации.
При таких обстоятельствах дальнейшее умышленное блокирование Протокола 14 к Конвенции, если оно имело место, потеряло смысл.
Тем не менее, недавние заявления Президента России и других официальных лиц, а так же последние решения высших судебных инстанций демонстрируют, что Российская Федерация ратифицировала Протокол 14 не вынужденно, но с целью реформировать работу национальных судов.
Радует заявления российского Президента Дмитрия Анатольевича Медведева, сделанное в связи с ратификацией Протокола 14: «Мы заинтересованы в том, чтобы таким образом усовершенствовать наше правосудие, чтобы оно было эффективным, и создать условия, когда у наших граждан не было бы необходимости прибегать к услугам международных судов или, во всяком случае, количество таких случаев было бы существенно меньше. Потому что наша задача – создать именно качественное правосудие, которое помогает нашим гражданам непосредственно в стране».
Данное заявление ретранслировали политики во многих средствах массовой информации, дав понять, что политическая воля ратифицировать Протокол 14 относится не столько к намерению реформировать Европейский суд по правам человека, сколько к намерению улучшить качество российского правосудия (Министр юстиции РФ: «Правосудие должно строиться с учетом практики Европейского суда по правам человека»).
Будут ли российские суды «приносить международные гарантии прав человека домой», применяя нормы Конвенции о защите прав человека в своих постановлениях, должна показать в том числе судебная практика. Последняя не заставила себя долго ждать.
26 февраля 2010 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление N 4-П, из которого следует, что российский законодатель обязан закрепить «механизм исполнения окончательных постановлений Европейского суда по правам человека, который позволит обеспечить адекватное восстановление прав, нарушение которых выявлено Европейским судом по правам человека».
Конституция РФ закрепляет приоритет норм международного права. Однако до настоящего времени в законодательстве возможность пересмотра судебных постановлений национальных судов в связи с принятием постановления Европейского суда по правам человека закреплялась только в отношении уголовных и арбитражных дел, а в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации этот вопрос никак не регулировался. Теперь же, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации, российские законодатели должны закрепить в Гражданском процессуальном кодексе соответствующий механизм пересмотра судебных решений, ставших причиной вынесения постановления Европейского суда по правам человека против России.
Безусловно позитивное постановление. Конституционный Суд РФ вообще отличается тем, что регулярно принимает постановления с учетом Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конституционный Суд РФ своеобразен еще и тем, что своевременно принимает очень важные постановления, в соответствии с политической волей. Сделаем небольшое экскурс в историю и соотнесем важные постановления Конституционного Суда РФ с международными событиями с участием России и Совета Европы.
Конституционный Суд РФ внес значительный вклад в развитие принципа непосредственного применения норм международного права. Первым постановлением Конституционного Суда РФ относительно применения норм международного права в национальной правовой системе было постановление № 2-П от 4 февраля 1992 года. Конституционный Суд РФ постановил, что суды «обязаны также оценивать подлежащий применению закон с точки зрения его соответствия принципам и нормам международного права…».
Вероятно, не является простым совпадением тот факт, что данное постановление было вынесено спустя три месяца после направления Российской Федерацией Генеральному Секретарю Совета Европы письма от 6 мая 1992 года, в котором выражалось желание быть приглашенным стать членом Совета Европы.
После принятия Конституции РФ 1993 года Конституционный Суд РФ принял несколько важных постановлений, дав широкое толкование части 3 статьи 46 новой Конституции, касающейся права на обращение в международные органы. В Постановлении от 2 февраля 1996 г. № 4-П Конституционный Суда РФ сказал: «… решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией». Данная правовая позиция напоминает постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г.
Вероятно, не является простым совпадением тот факт, что эта правовая позиция появилась за 26 дней до даты вступления Россией в члены Совета Европы 28 февраля 1996 года.
В период после вступления России в члены Совета Европы и еще до ратификации Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод Конституционный Суда РФ первым начал применять нормы Конвенции «как относящиеся к общепризнанным принципам и нормам международного права». Последние согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В этот период было вынесено три постановления, содержащих ссылки на Конвенцию. Первое постановление со ссылкой на Конвенцию, на ее статью 2 Протокола 4 «Свобода передвижения», датируется 4 апреля 1996 г.
До сентября 2004 г. Конвенция упоминается в 54 постановлениях из 166 постановлений Конституционного Суда РФ с момента присоединения Российской Федерации к Уставу Совета Европы 28 февраля 1996 г. и из 116 — с момента вступления Конвенции в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 г. В период с 5 мая 1998 г. по сентябрь 2004 г. в 12 постановлениях из 54 постановлений, в которых Конституционный Суд упомянул Конвенцию, содержится обращение к практике Европейского суда по правам человека. В остальных 42 случаях давалась лишь ссылка на Конвенцию, что нельзя назвать ее применением. «Государства применяют Конвенцию в своих правовых системах, как она понимается в практике ЕСПЧ» (Рекомендация Комитета Министров Совета Европы Rec(2004)5).
После 2004 года произошли некоторые изменения в практике применения Конвенции Конституционным Судом. Например, в период с августа 2004 г. по январь 2008 г. Конституционный Суд обращался к Конвенции чаще, чем в период с 28 февраля 1996 г. по 1 августа 2004 г. При этом качество обоснования применимости Конвенции улучшилось.
Москва — не Россия, Конституционный Суд РФ — не судебная система РФ. Но последуют ли за позитивной практикой Конституционного Суда РФ суды общей юрисдикции под руководством Верховного Суда РФ?
Анализ практики показывает, что Верховный Суд РФ не применяет Конвенцию с какой-либо степенью регулярности и компетентности для предотвращения нарушений Конвенции. Эта ситуация имеет место несмотря на то, что 10 октября 2003 года Пленум Верховного Суда РФ направил нижестоящим судам специальное постановление «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (Бюл. Верховного суда РФ. — 2003. — №. 12.). Практика Верховного Суда РФ значительно не изменилась и после 10 октября 2003 года. Верховный Суд РФ начал применять практику ЕСПЧ после 2003 г., но делает это редко, со многими ошибками и выборочно. Часто Верховный Суд РФ игнорирует принципы Конвенции, о применении которых ходатайствуют стороны, или не дает существенных оснований для отказа в применении Конвенции. Сложилась ситуация, в которой национальный верховный суд, издав специальное разъясняющее постановление, обязывающее нижестоящие суды применять Конвенцию как она понимается в практике Европейского суда по правам человека, не следует этому постановлению в своей собственной практике (Подробнее о практике применения Конвенции Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ см. Бурков А. Л. «Конвенция о защите прав человека в судах России». М.: Волтерс Клувер, 2010. 448 с.).
Полагаем, что есть основания ожидать изменения практики Верховного Суда РФ и нижестоящих судов. Стали появляться примеры, когда Верховный Суд РФ, применяя положения Конвенции, пересматривает приговоры после того, как Европейский суд по правам человека установил нарушение Конвенции. То есть после нарушения национальными судами норм Конвенции. В первом номере Бюллетеня Верховного Суда РФ за 2010 год опубликовано постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23 сентября 2009 г., показывающее нижестоящим судам пример применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно данному акту нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела является основанием для отмены кассационного определения и возобновления производства по делу ввиду новых обстоятельств. И данное постановление не является единственным примером пересмотра приговора после установления Европейским судом по правам человека нарушения норм Конвенции.
Будем надеяться, что ратификацией Протокола 14 дан старт не только запоздавшей реформе Европейского суда по правам человека, но и кампании по совершенствованию работы российских судей, чтобы у россиян не возникало поводов для обращения в Европейский суд по правам человека. Важно помнить, что уменьшить количество поводов для обращения в Европейский суд по правам человека можно только привентивно пользуясь принципами Конвенции о защите прав человека и основных свобод как они понимаются в практике Европейского суда по правам человека. Это рассмотрение любого дела в суде первой инстанции с учетом норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Очень важно, что Конституционный Суд РФ и сегодня Верховный Суд РФ подает пример такой практики всем судьям России. Конституционный Суд РФ применяет Конвенцию превентивно, Верховный Суд РФ пока только после установления Европейским судом по правам человека нарушения Конвенции. Важно, чтобы остальные суды следовали положительному примеру.
